新经济形势下地方政府债务风险分析

柯金川  张秋生  孟庆莉

（北京交通大学经济管理学院，100044）

   【摘要】随着我国近年来持续的高速发展，各级地方政府为了尽快推进城市化进程，基础设施建设的投资力度在逐年加大，尤其是当前在国际经济危机、国内经济增速放缓的背景下，地方政府的财政往往跟不上经济发展的建设资金的需要，由此造成了许多地方政府的债务风险在不断加剧。特别是在2009年初关于中央财政将为地方政府代发代偿2000亿的地方债的政策发布后，地方债券终于以变相发行的方式推出，避开了国家预算法不允许地方政府直接发债的限制。但在这一系列的积极财政政策下，地方政府财政负债风险有放大的可能性。本文首先介绍了地方政府债务风险的分类，然后阐述了当下的财政政策对地方财政负债风险的影响，给出当前形势下防范地方政府财政负债风险的建议。

    【关键词】财政政策；地方债券；信息披露；风险控制

一、金融危机下我国的财政新政策

由美国次贷危机引起的全球金融危机已经深入影响到各个国家的实体经济，造成全球范围内的金融危机，导致失业率剧增以及经济发展停滞不前甚至衰退的现象。为了积极应对国际经济危机对中国的影响，推动经济恢复增长，2009年初中央提出要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和谐的要求，实施积极的财政政策改革。这次改革的力度大，方式多样化，涉及到预算、减税、减费，增支、国债、地方债等众多的财政政策工具。其中最引人关注的直接措施是大幅度增加政府支出，着力加强重点建设。在国务院公布的10项拉动内需的政策措施中，总共增加投入1.18万亿，拉动整个投资4万亿。十一届全国人大二次会议于2009年3月6日在人民大会堂一楼新闻发布厅举行记者会，由国家发展和改革委员会主任张平为4万亿投资构成及资金来源做出了详细的解释。4万亿的投资分配如下：

l                     民生工程，主要是保障性住房，包括廉租房、林区、垦区、煤矿棚户区改造，大体总的规模是4000亿左右。

l                     农村的民生工程包括水、电、路、气、房，就是农村安全饮水、农村电网改造、农村道路建设、农村沼气建设、农村危房改造和游牧民定居，大体上是3700亿。

l                     基础设施的建设，铁路、公路、机场、水利等等，大体上是15000亿左右。教育、卫生、文化、计划生育等社会事业方面，大体上是1500亿。

l                     节能减排、生态工程大体上是2100亿。调整结构和技术改造，大体上是3700亿左右。以上几方面加在一块，是30000亿。

l                     再加上汶川大地震重点灾区的灾后恢复重建10000亿，总的构成为4万亿。具体分配如图1所示。

为弥补财政减收增支形成的缺口，今年拟安排中央财政赤字7500亿元，比上年增加5700亿元，同时国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。全国财政赤字合计9500亿元。

中央政府以11,800亿元来拉动预计4万亿元的投资计划，这4万亿的资金来源包括：发行一部分政策性贷款，中央财政代地方发行2000亿债券，扩大地方企业债券的发行等。其中，中央将代替地方财政发行2000亿国债这项措施备受关注。近年来，发行地方债券一直是被热议的政府举债工具，但由于

各级地方政府融资需求旺盛，而相关的监管机制尚未完善而被禁止采用。此次中央解冻地方债券的发行，其一是配合国家的重点建设项目及地方建设的投资需求，其二是借此规范对地方政府的债务管理，建立完备的预算管理制度。但是，其潜在的风险也不容忽视。因此，本文着重对地方政府的债务风险进行探讨。

二、地方政府债务及其风险的分类

由于受到种种不确定性因素的影响，地方政府及其职能部门直接借入、提供担保等形成的必须偿还的债务，或者处于政府责任而必须承担的债务面临着逐年增大的偿付风险。按照世界银行经济学家Hana Polackova 的风险矩阵，政府债务可分为四类：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务，相应的地方政府债务风险也有四种：显性直接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债务风险和隐性或有债务风险（王启友,2008）。具体的主要内容可归纳并列于表1。

表1： 地方政府债务风险的示意图

三、地方性债券发行的风险分析

（一）地方政府债券的发行将使地方政府负债风险被放大

本次地方政府债券是经国务院批准同意并发行，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，统一由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。地方政府债券冠以发债地方政府名称，具体为“2009年XX省(自治区、直辖市、计划单列市)政府债券(XX期)”(李明旭,2009)。债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所市场上市流通。而且，这次发行地方政府债券税收优惠政策同国债的税收优惠政策一致，对企业和个人取得的2009年发行的地方政府债券利息所得，特免征企业所得税和个人所得税。

但是，地方发债募集资金将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程，以及民生项目。现在国内经济下滑,各地财政吃紧，为了促进经济发展，各级地方政府的经济发展规划有不同的侧重点,都需要有大量的投资资金支持，根据地方政府推出的投资项目，财政承担的债务责任将达到18万亿之巨（新浪财经网）， 2000亿中央财政代发的地方债和18万亿相比只是一个小数目，地方债券无法解决所有省级项目的资金缺口问题，因此，此次中央财政代地方发债必须将带来很多的问题。

（二）地方财政变相发行债券的行为将增加

政府工作报告中关于2000亿地方债券的发行，受到全国各级地方政府的密切关注，2000亿元的地方债券额度分配的标准除资金配套需求外，主要考虑的是地方对债务的承受能力和未来偿还能力等方面的因素。目前，我国地方债务已达到相当的规模。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2007年地方政府债务就至少在10,000亿元以上，其中，乡(镇)政府债务2,200亿元，平均每个乡(镇)负债400万元，如此巨额债务与目前地方政府有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。因此，2000亿元的地方债规模无法满足各省市的融资需求。地方政府变相发债或者违规发债的直接显性风险加大。

（三）中央政府的监控难度提高

中央政府的监控难度加大外，监控成本十分高昂也是很重要的一个因素。这次中央希望通过额度控制和限制用途来保证地方债融资的使用效率,如地方发债募集资金将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程,以及民生项目,不得用于经常性支出,也就是车马费、招待费或者办公经费。但是,当前我国地方政府的债务管理及预算执行机制尚未完善，这样的限定是否能落到实处，而不去弥补过去形成的资金缺口，这实际执行起来将是十分困难，也是暂时无法妥善解决的问题。按以往的经验,地方政府的资金使用是很难监督的。因此，中央政府为此付出的监督成本也将不是一个小数目。

此外，中央刺激经济增长的四万亿投资，还有可能产生由于债务资金的使用效率、管理效率不高这样的效率风险问题。很大的危险性还来自于国有企业体内循环，如何进行开展具体投资项目，往往决定于政府控制的国有企业。如果不坚持可行性论证，不坚持公开招标，不规范的政府采购，民营企业将很难在其中谋得发展机会，企业困境仍旧无法得以改善。同时，还容易滋生贪污腐败现象。

（四）地方政府的或有隐性负债风险将加大

除中央代替地方财政代发2000亿国债和政策性贷款之外，很多暂时缺少配套资金的项目，将利用地方的融资平台，即增加地方企业债券的发行，来解决配套资金不足的问题。企业通过债券和股市融资的胃口正迅速扩大。各级地方政府开始采取由财政出资成立国有独资或控股公司，向银行等金融机构贷款，且贷款由财政担保，偿债依赖财政或部分依靠公司经营收入，或者一些地方政府以企业债代替政府债，由地方政府所属的投融资公司发行企业债融资。虽然，通过企业债的方式为建设项目融资也是一个重要的资金来源，但如此大数目的企业债券形式，实质性很大部分也是变相的地方债务，这样必将加大地方政府的或有隐性负债风险。比如，2008年9月，开始发行一种名叫“江北水城一号”的企业债券，采取的就是“政信合作”方式，即由聊城市财政局担保，通过向投资者发行信托理财产品，来为聊城市筹集基础设施建设资金，这支债券可以算作是聊城市政府的隐性负债（经济参考报，2009）。因此，财政变相担保存在隐患，这在客观上又增加了隐性风险向显性风险随时转化的可能性，成为地方政府潜在的财政压力。

四、地方政府债务风险防范与控制

经济运行变化引致的财政风险是整个体制框架缺陷导致的。对于新增债务,应实行严格的项目债务责任制,明确债务偿还主体,规范债务清偿行为,杜绝债务偿还主体的转移行为。防范和化解当前地方政府债务风险的重点应放在以下几个方面：

（一）建立优化的财政运行体系

本次4万亿的投资计划中，农村建设将投入3700亿，而农村的大量公共产品，典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障，主要是由县级财政承担的。因此，现行财税体制应以县级为重点完善的级次，改变目前中央、省、市、县、乡五级财税体系，建立中央、省、县三级优化的财政运行体系。这样不仅有利于在减少政府层级、收敛政府间摩擦因素的同时显著减少行政成本，而且对于强化中央的宏观调控地位，合理配置地方的权力，科学地划分各级政府间的事权与支出范围，从根本上解决地方财政风险具有积极的战略意义，从而也为规范省以下各级政府间的分配关系，建立架构合理、职能规范、运行高效的分税分级财政体制奠定基础。

（二）建立地方政府负债统计体系

我国地方政府的债务信息不明，应加快建立负债统计体系和信息披露制度，增强政府负债透明度。除了建立有效的监管制度外，还必须建立一套定量的债务风险评价指标体系。具体可以包括债务依存度、负担率、偿还率、逾期率、地方人均负债等等，如表2所示。

    另外，还应该根据实际情况，对其它显性、隐性及或有债务指标进行统计分析，如社保缺口、社保损失、或有债务发生率，非正常债务承担率、灾害补贴承担率等。需要统计的指标还有很多，这里就不一一列出。

表2：债务风险评价指标

  注：表中指标参考谢虹(2007)等的研究.

（三）建立地方政府债务风险评估系统

地方政府债务风险的形成，将会对地方乃至全国的财政运行、经济发展和社会稳定造成极大的危害。因此，建议中央严格管理地方政府财政核算制度的执行并扩大财政负债核算范围。对于暂且无法合理估计其发生额的财政负债项目，可暂不纳入财政负债的核算范围，一旦能够合理估计时就应及时纳人核算范围。其实对于一些负债项目的确认和计量，在理论上解释起来似乎很容易，但要想准确的进行量化，还需要进一步思考和研究，比如说政府贷款担保，每年政府担保的贷款因为被担保者不能还款而转成政府财政负债的金额，这种转嫁发生的概率的计算，可以借鉴有些国家对或有负债的估算方法——风险概率法，将或有负债依据风险程度划分为四种档次,即,很高风险、高风险、中等风险和低风险，依据国际经验其显性化的风险概率值分别为95%、75%、50%、15%，根据未结担保余额和这个概率值，从而得到经过风险加权后的或有负债额。这种方法在计算担保型的或有负债时，具有较好的可操作性。但是对于我国地方政府债务的情况，如何确定这个概率值，还需要大量的考虑和实证研究。

在此基础上，根据直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的地方政府债务统计指标，建立地方政府债务风险评估系统，对债务风险进行评级，及时反映地方政府债务风险，以便采取防范措施。

（四）建立地方政府负债监管制度

建立严格的经常性的监督检查制度，加强对财源建设资金的跟踪和监督检查，是确保财政资金利用效率的前提。具体的形式可以包括：建立政府负债披露制度，适时披露政府的负债情况,增加财政的透明度。披露可采取以下三种形式:（1）下级政府对上级政府的披露。（2）政府对立法机关的披露；（3）向社会披露政府的或有负债情况。建立竞争机制和风险约束机制，对财源建设项目实行公开招标、投标 制度和政府采购等。建立债务担保登记制度。二是建立专家评估制度，对每个项目由专家进行充分的论证和评估，控制项目风险。

此外，还可以供鉴国外先进的经验。例如,美国州政府的风险预警机制是较为健全的。其模式是在各州建立地方财政监控计划体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序(王朝才等,2005)，这种模式很值得我们借鉴研究。首先规范各级政府的财权分配关系。同时，实行规范的财政转移支付制度，使转移支付的数额能够按照客观、透明的公式计算得出。其次，对地方政府债务进行定期评级，并要求上一级地方政府严格按照上述债务风险评价系统定期核查下一级政府，并将结果每半年汇报国家财政部一次，以确定地方财政是否已接近紧急状态。如果一个地方政府的财政状况超过所定标准或者评估级别达到危险或很危险，国家财政部就宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。之后，如果上一级政府审计局发现该地方政府财政状况在接下来的半年内没有改善，根据《地方财政紧急状态法》，其上一级政府就应成立一个特别的委员会（commission）来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的90天之内，地方政府的财政部部长必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以便有效地化解危机。

（五）加快建设金财工程，积极推进政府债务信息化

     2002年初，国务院决定将财政部规划建立的“政府财政管理信息系统”(简称GFMIS)定名为“金财工程”,并把“金财工程”列为国家电子政务十二个重点工程之一。按照系统工程规划设计，“金财工程”建设共分为业务应用系统、信息网络系统和安全保障体系三个方面，即以应用为中心，以网络为支撑，以安全为保障。（1）建立财政业务应用系统，包括预算管理系统、国库集中支付管理系统、总账管理系统等12个业务应用系统；（2）建立纵横向三级网络系统，包括本级局域网、纵向连接各级财政部门的广域网和横向连接同级各预算单位、国库、银行、税收等相关职能部门的城域网；（3）建立安全保障体系，即建立以认证中心、数据加密为核心的统一安全保障体系，确保“金财工程”应用系统高效、稳定运行。

目前，全国很多县市级的GFMIS系统一期建设已经完成并在试点单位试运行。随着该工程的稳步推进和实施，将实现财政收支全过程监管、提高财政资金使用效益为目标。从制度基础的层面上预防腐败现象的发生，提高资金的使用效率。

（六）把化解债务危机的任务和地方政府干部的政绩考核相结合

    随着我国经济发展模式的转变以及经济发展速度的提高，地方政府和地方企业的投融资范围不断扩大，因此也不可避免地产生相应的地方政府债务。有一定的债务并不可怕，关键是如何正确面对这些债务，并采取有效的措施来偿还或化解债务危机。除了以上所述的地方政府债务风险控制措施之外，还应该把化解债务危机的任务和地方政府执政干部的政绩考核相结合，把政绩考核的结果作为干部升降奖惩和教育培训的重要依据，更好地发挥政绩考核的激励、约束作用和用人导向作用。如党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准和机制。”科学的干部实绩评价机制，既能综合反映干部的德才素质，又能准确考量干部的执政能力。具体做法可以借鉴目前各省市已经实施的节能减排工作问责制和“一票否决”制。

    实行问责制和“一票否决”制，在一定程度上制约了地方领导和企业负责人不顾地方债务风险而大力发展经济的决策行为，从责任机制上要求各地地方政府及其领导和企业负责人承担责任，完不成规定的年度债务化解目标任务，所有的政绩被“一票否决”。所以从这个利益关系上来讲，地方政府及其领导和企业负责人在实施决策前将会有所顾忌，从科学发展观的角度来部署决策：注重经济发展速度的同时不得不考虑经济发展的质量，追求当前经济效益的同时，还要综合考虑经济的可持续性发展的问题。在实行问责制和“一票否决”制时，必须建立健全省、市、县、乡（镇）等不同级别的考核考评专门工作机构，明确职能，确保考核评价的公正、公平和公开，杜绝暗箱操作，严格落实制度。

五、结语

随着中央财政有条件地代地方发行债券举措的推行，标志地方债券禁止发行的结束。在加大地方企业债券发行的同时，一些地方政府以企业债代替政府债，由地方政府所属的投融资公司发行企业债融资，由此可见地方政府变相发债或者违规发债的显性风险和隐性风险将加大。然而，我国目前相关的监管机制尚未完善，真正的地方债券所需的体制环境并不具备，这个闸门现在打开之后，随之而来的各种问题将会在国内政府部门、企业以及证券市场间引发新的博弈。地方政府的债务风险在不断加剧，如果不及早出台行之有效的控制措施，必然会影响到政府预算的正常执行，债务风险将会成为债务危机，甚至造成金融危机的导火索，危及国家的经济安全和稳定。

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