行政监管与自律约束是推动行业加快发展的制度保障

财政部企业司 中国资产评估协会

　　市场经济是现代服务业发展的土壤。纵观国际惯例，一个国家的市场化程度越高，现代服务业就越重要越发达。在社会主义市场经济条件下，资产评估行业作为知识密集型的现代服务业之一，随着改革开放的深化，已经成为市场经济体制中不可或缺的组成部分，迫切需要加快发展。这就是《规划》提出加快发展资产评估行业的理论和现实基础。《规划》发布后，评估行业以其职业的敏感性和专业优势，纷纷开始行动，财政部门、行业协会以及各有关方面也都为推动行业加快发展而努力。可以预见，我国的资产评估行业发展将进入快车道。在新形势下，必须更加重视行业的规范有序发展，强化行政监管和自律约束。否则，行业就会陷入竞争无序状态，失去市场、客户的信任，最终走向衰亡。正因如此，《规划》最后部分，专门强调了“加强资产评估行业管理”问题。从市场和客户的立场出发，之所以广泛委托资产评估机构提供专业化服务，除自身需求外，在很大程度上是因为评估行业具有行政监管和自律约束相结合的制度保障。

　　一、行政监管要严把入门关，打击“害群之马”，同时着力引导开拓市场需求，净化市场环境，全面贯彻行业发展规划

　　（一）严把入门关口，强化监督检查

　　按照现行相关法规制度规定，财政部会同证监会负责证券评估机构的市场准入，各省级财政部门负责非证券业评估机构的市场准入，资产评估协会负责注册资产评估师的注册管理。市场准入不能一批了之，应当进行必要的现场调查、走访、公示等；市场准入不能徇私情，徇私难以保证机构和从业人员质量，就是对行业发展的不负责任，就会损害社会公众利益；市场准入更不能舞弊，舞弊属于违法行为。近年来，评估机构违反设立条件的举报仍有发生，有的是股东不符合专职条件编造虚假材料，有的是评估师人数不够虚挂顶替，这表明当前评估机构审批管理中还存在漏洞。各级财政部门在审批中一定要坚持原则，铁面无私，不符合条件的机构坚决不能审批，以欺骗等不正当手段取得评估资格的，一经发现要坚决撤销资格。

　　准入之后不能放任不管、万事大吉。要密切关注评估机构和评估师的执业状况，加强动态监控。发现资质等不符合条件的，要撤销资格，对违法行为要严厉惩处。在行政监管中，对一人一所的个别“害群之马”的宽容就是对整个行业的不公平，就会损害行业的形象和公信力，直接影响行业的健康发展。俗话说，“一条臭鱼搅得满锅腥”就是这个道理。过去一段时期，由于法律制度、人力物力等方面的制约，资产评估行业管理一定程度上存在“重审批、轻监管”的现象，这一虎头蛇尾的做法对行业危害极大。社会公众误以为是合格的评估机构，实际上只是“夫妻店”、小作坊，难以保证执业质量。新时期资产评估业务领域大幅度拓展，社会公众对评估行业从事新业务还不十分熟悉，要实现全行业业务发展的转型升级，行政监管只能加强，不能削弱。从今年开始，财政部企业司主要负责人担任了执业质量检查工作领导小组组长，目前相关工作正在进行之中。如果发现“害群之马”，处理起来绝不手软。

　　（二）着力引导开拓市场空间和执业领域是财政部门应尽的职责

　　加强行政监管的目的是为了发展而不是要把行业管死，管理就是服务，各级财政部门要将管理寓于服务之中，从经济社会和现代服务业发展的要求出发，站在完善社会主义市场经济的高度，推动资产评估行业加快发展。

　　支持资产评估行业加快发展不能仅停留在口头上，要实实在在地为行业发展创造条件。这也是落实习近平总书记“空谈误国，实干兴邦”重要论述的具体体现。财政部门要研究市场经济条件下财政支持企业的政策及间接支持方式，将资产评估等专业服务作为制度安排嵌入相关政策之中。财政部门要加快实现从“运动员”向“裁判员”角色的转换，将原来由政府负责的具体事务交由社会专业组织承担。社会专业组织做得不到位的，财政部门可以对中介组织进行约束。根据《规划》要求，财政部门引导和支持资产评估行业拓展的执业范围，至少包括以下重大领域：深化国有企业改革、重点产业结构调整及转型升级、企业内部控制设计与评价、财务管理评估和管理咨询、实施“引进来”、“走出去”战略、政府购买服务以及新兴市场领域对资产评估行业的市场需求等。近期以来，境外企业财务巡查、中央国有资本经营预算支出项目绩效评价等领域已经开始委托资产评估机构提供专业服务，企业财务管理评估以及私募股权基金估值等制度建设正在加速。这些新兴领域都将成为资产评估行业的经常性业务。

　　（三）全面贯彻落实资产评估行业发展规划

　　《规划》的内涵和外延十分丰富。《规划》的发布对资产评估行业是重大利好，如何将《规划》落实到位，是摆在我们面前的现实问题。各级财政部门应当重视《规划》的学习，全面领会《规划》的精神实质，承担起贯彻落实《规划》的重任。要根据《规划》的总体设计，结合本地区实际情况，研究制定本地区资产评估行业发展规划，或者制定落实《规划》的具体方案，对促进本地区资产评估行业发展作出有针对性的安排。基于行业加快发展的总体布局，财政部将侧重扶持特大型、大型资产评估机构和证券业评估机构，地方财政部门侧重培育和规范中小评估机构，并促进更多本地机构进入大型、特大型评估机构行列。

　　（四）为资产评估行业加快发展创造良好的外部环境

　　良好的外部环境对评估行业的持续健康发展至关重要。各级财政部门应当充分发挥行政职能作用，加强与相关部门的沟通协调，为行业发展创造有利条件。当前要重点关注行业壁垒和人为干预评估机构执业，采取有效措施和适当方式，促进资产评估行业执业范围多元化，树立资产评估行业在评估评价专业领域的品牌形象。重点关注和支持资产评估行业落实收费政策。随着行业专业化程度的提高，专业服务的附加值不断上升，应当提高收费标准。评估行业属于知识密集型的行业，目前在招投标过程中出现的低于成本报价甚至“0”报价中标，属于扰乱行业发展秩序的行为。这既有外部执业环境因素，也有行业自身的原因。财政部门要支持评估机构在合理成本和利润基础上的收费定价，只有这样才能保障高质量的服务。

　　二、行业协会作为自律组织，对行业加快发展具有十分重要作用

　　（一）深化评估理论研究，增强行业发展动力

　　在资产评估行业加快发展的新时期，深化资产评估理论研究更具重要性和紧迫性。为了更好服务于经济社会转型，各级行业协会不仅要研究传统业务提升，更要研究新兴业务开拓。当前的研究重点应当关注资产评估的学科建设问题。学科建设要研究企业有效利用资本市场，推动企业改制、产权转让、以财务报告为目的的评估等传统业务领域，更要研究财政资金绩效评价、企业内部控制设计与评价、私募股权投资基金估值、企业财务管理评估等新兴业务领域。要将这些内容有机融入本科、研究生学位教育之中，成为学科建设的基础教材和考试大纲。要推动产学研结合，根本上要从教育抓起，为评估行业人才培养奠定基础，适应行业加快发展的需要。

　　（二）积极围绕市场需求，不断完善评估准则体系

　　资产评估准则是评估师执行评估业务的技术规范和行为准则。《规划》提出要发展资产评估准则体系，适应不断拓展的执业范围和服务领域的客观需要。中评协要在现有准则框架体系基本稳定的前提下，研究完善评估准则框架，形成系统、分层、开放、综合的资产评估准则体系。继续发挥评估准则在巩固和开拓市场中的引领和辐射作用，根据评估理论、实践及市场的发展，及时开发新的准则项目，指导和规范执业行为，引导评估市场良性发展。要适应新领域的开拓，抓紧研究评估机构如何服务于财政资金绩效评价、股权投资基金估值、企业财务管理评估、企业内部控制设计和评价、境外企业财务巡查等，制定更具操作性的评估指引。

　　在资产评估准则建设过程中，中评协要注重与国际评估准则委员会的沟通，加强评估准则国际借鉴、交流和研究工作，参与国际评估准则的修订，加强准则比较研究，反映中国评估准则与国际评估准则的趋同状况，促进中国评估行业在全球经济发展中的积极作用。近期国际评估准则委员会管委会改选后，刘萍秘书长连任管委会委员，作为发展中国家的唯一代表，表明中国资产评估行业在国际评估界拥有相当的影响力和话语权。但管委会12名成员中，多数来自美、英等发达国家，中国仅占1名，这与我国作为负责任大国的国际地位是不相适应的，要力争在未来有所突破。

　　（三）加强会员管理和执业质量检查

　　资产评估协会作为由众多会员构成的行业自律组织，要在代表会员权益、维护行业利益的同时加强自律管理，就必须建立健全行业自律管理制度，实现用制度管人、管事、管机构，保证行业自律管理的高效运行。要根据评估行业发展的实际情况，研究修订《注册资产评估师注册管理办法（试行）》，对注册资产评估师注册、年检、转所、注销等进一步完善和细化，形成标准科学、监管严密的准入制度和退出机制。适应行业管理需求，研究制定首席评估师管理办法、评估机构股东合伙人资格审查制度，建立健全业务监管投诉举报管理制度、非执业会员制度等。值得特别关注的是，2011年和2012年中评协组织了两次资产评估机构综合评价工作，行业排名百强对外公开后，对于行业内大型机构的重组整合促进很大，下一步要进一步完善评估机构综合评价办法，引导资产评估机构做大做强。

　　执业质量是行业自律管理的重要内容。近三年来，中评协对行业自律检查中存在质量问题的6家评估机构、3家分支机构及15名评估师给予了自律惩戒，对18家评估机构、7家分支机构及133名评估师通过发关注函提醒其改正违规行为，有力促进了评估师职业道德水平和执业质量的提高。各级行业协会要在完善对资格、准入条件等监管基础上，逐步加大对职业道德、执业人员素养、准则执行情况等监督力度，将质量检查与业务报备、收费管理、投诉举报、业务培训等有机结合起来，建立多渠道的执业质量监管体系。要按照“抓两头，促中间”的处理原则，总结利用检查成果，编辑典型案例，表彰先进，惩戒落后，促进广大中间群体提高执业水平。

　　（四）构建行业诚信价值体系

　　行业文化是一个行业的精神核心，是行业持续健康发展的重要保障。各级资产评估协会要根据建设社会主义核心价值观的要求，结合评估行业的实际情况，制定加强行业文化建设的指导意见，以行业文化建设的总体框架为指导，形成符合行业特色的核心文化价值体系。各级资产评估协会要将行业文化建设与行业形象建设结合起来，努力以行业文化提升行业形象，以行业形象展示行业文化，激发评估从业人员的积极性与创造性，形成一种奋发向上、团结拼搏的风气，增强行业的战斗力和凝聚力。要加强评估行业文化的宣传教育，引导评估机构构建诚信文化，大力弘扬诚信为本、操守为重的职业理念，提高行业的软实力，扩大行业的社会影响。

　　三、加强行政监管与行业自律的合作，共同推进资产评估行业加快发展

　　行政监管与行业自律管理各有侧重、各有所长、缺一不可。两者的目标是一致的，都是为了促进行业健康发展。总体而言，在行业加快发展的背景下，行政监管任务艰巨，行业自律更不轻松。

　　财政部门负责统筹规划和顶层设计，将资产评估等中介服务有机嵌入到相关财政政策之中，行业协会应当及时跟进。一方面，要组织行业专家抓紧研究新兴业务技术规范，为执业行为提供技术支撑和统一规范；另一方面，要积极开展新兴业务的培训考试，培育一批能够胜任新兴业务的执业人员。行业协会要发挥好桥梁纽带的作用，与财政部门携手为评估行业创造更大发展空间。

　　财政部门主要针对评估机构实施行政处罚，评估协会可对评估机构和评估师实施自律惩戒。为了降低评估机构负担，避免重复检查，近年来财政部与中评协对评估执业情况进行了联合检查，并视检查结果予以相应的行政处罚或自律惩戒，情节较轻的，主要采取自律惩戒。

　　资产评估机构要深刻了解和充分领会行政监管和行业自律的管理要求，自动自觉地按照《规划》和行业管理规定，明确自身定位，制定发展战略，抓住经济社会快速发展提供的难得的战略机遇期，加快实现做大做强。评估机构，特别是大型、特大型评估机构要加快整合步伐，求大同、存小异，真正重组融合一批有实力的评估机构共谋发展。在评估机构做大的同时，要注重品牌建设，从战略高度和长远发展出发，着力完善内部治理，提高执业质量，积极创建专业品牌，提升机构核心竞争力，争当“百年老店”。评估机构要处理好机构“小我”与行业“大我”的关系，寓个体发展于行业大发展之中，只要行业上下共同努力、团结奋进，不懈怠、不动摇，就一定能将评估事业不断推向前进。