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2014年3月14日 来源：会计司
一、会计监督新环境与新使命
信息化不仅使会计环境发生变革，也使监督环境发生变革。信息化对会计监督的影响有两方面：一是监督对象的信息化；二是监督手段的信息化。会计监督既要适应监督对象信息化，为企业会计信息化创造良好的发展环境，同时，也要充分利用信息化手段，提高会计监督的成效。
然而，当前的会计监督相对于企业会计信息化的发展有所滞后，并未很好地适应信息化带来的环境变化。一是部分监督机构观念相对陈旧，仍习惯于基于纸面会计资料开展监督；二是会计监督信息化缺乏必要技术基础和手段；三是取消会计软件评审后，对会计软件功能的监管处于真空地带。这既不利于提高企业开展会计信息化的积极性，也不利于会计监督效率的提升，影响了会计信息质量的监控效果及会计信息化整体优势的发挥。
上述问题产生的主要原因：一是监管惯性。监管机构不像企业那样能直接感受到信息化带来的优势，在缺乏有效激励的情况下，总是倾向于延续过去的经验和做法。二是缺乏适应新环境的制度安排。适应和利用新的技术环境开展会计监督，需要新的制度安排。而上世纪九十年代中期会计电算化相关制度规范出台以后，这方面的制度基本未再经修改或补充，其滞后性早已显现。因此，纠正监管惯性、作出新的制度安排，成为《企业会计信息化工作规范》（以下简称工作规范）出台的目标任务之一。
工作规范明确了会计资料无纸化管理制度，允许符合条件的企业会计资料不再打印保存。也就是说，对符合条件的企业进行会计监督应当主要基于电子会计资料为主，只有在个案情况下，才能要求企业提供纸面资料（详见《解读一》）。同时，从适应信息化特点，提高会计处理效率出发，工作规范适当放宽了对凭证审核、修改等核算过程的控制要求（详见《解读二》）。应当说，这些政策为企业在信息化环境下进行会计核算提供了便利。
那么，上述政策的放开是否意味着信息化环境下会计监督的弱化？答案是否定的。这些政策的本意是让企业会计工作能够充分利用和发挥信息化的优势。与此同时，工作规范也为会计监督充分利用和发挥信息化优势设计了一系列制度安排，从而提升会计监督效率，对会计核算灵活度的提升形成有效制衡。
总之，工作规范的出台，带来了监督理念、监督内容、监督手段、监督方法的改变。某种意义上，这是一种全新的监督环境，而传统的会计监督思维和方法正逐渐失去其赖以存在的基础。对各级财政部门来说，工作规范的出台，宣告了信息化时代新的监管使命的到来。那么财政部门究竟需要管什么？怎么管？这就需要准确理解以下问题，全面把握工作规范要求。
二、工作规范的适用范围
贯彻实施好工作规范，开展相关监督工作，首先需要把握好工作规范的适用范围。具体包括以下几点：
（一）工作规范的适用主体
从《企业会计信息化工作规范》的名称就可看出，工作规范的适用主体是企业。同时，工作规范第四十八条规定，“自本规范施行之日起，《会计核算软件基本功能规范》（财会字〔1994〕27号）、《会计电算化工作规范》（财会字〔1996〕17号）不适用于企业及其会计软件。”也就是说，这两项文件对行政事业单位继续适用。因为行政事业单位正处于全面的改革和政策调整期，会计工作环境存在一系列不确定因素。而且，整体上，行政事业单位会计信息化发展相对于企业处于较低阶段，政策的不适应问题尚不突出。因此，工作规范将范围限定于企业会计信息化。而行政事业单位会计信息化仍然适用于过去的规范性文件。
（二）对会计信息化和会计软件的界定
会计信息化发展的一个显著趋势就是会计信息化融合于企业整体信息化之中，会计软件与企业其他业务软件的界限越来越不清晰。这不仅是信息化发展对信息集成的内在要求，也是会计与其他经营管理职能相互渗透的必然结果。当然，从便于监管角度出发，工作规范仍然需要对企业会计信息化和会计软件明确一个边界。
工作规范第二条规定：
“本规范所称会计信息化，是指企业利用计算机、网络通信等现代信息技术手段开展会计核算，以及利用上述技术手段将会计核算与其他经营管理活动有机结合的过程。
“本规范所称会计软件，是指企业使用的，专门用于会计核算、财务管理的计算机软件、软件系统或者其功能模块。会计软件具有以下功能：
“（一）为会计核算、财务管理直接采集数据；
“（二）生成会计凭证、账簿、报表等会计资料；
“（三）对会计资料进行转换、输出、分析、利用。
“本规范所称会计信息系统，是指由会计软件及其运行所依赖的软硬件环境组成的集合体。”
可以看出，工作规范对会计信息化的界定比较宽泛，不仅包括与会计核算相关的信息化，同时，考虑到企业其他经营管理职能与会计职能可能存在交叉重叠，其他信息系统可能是会计信息系统重要数据来源的情况，也将会计核算与其他经营管理活动结合的情况纳入到会计信息化范围。这样定义，有利于企业正确认识会计信息化与其他领域信息化的密切关系，有利于企业财务会计部门适当地参与企业全领域的信息化工作。
对于会计软件的界定，应当把握好以下三点：
1. 功能是界定会计软件的核心标准。一种软件是否属于会计软件，关键看其是否具有本条第二款所列三项功能，具备三者之一的，就可以归为会计软件。
关于第（一）项采集数据的功能，应当注意“直接”两字。会计处于企业信息流的下游，不少业务系统采集的数据最终都会为会计所用，但不能因此而无限扩大会计软件范畴。只有那些直接为会计核算、财务管理采集数据的软件，才应归于会计软件范畴。所谓直接，是指数据采集后的下一步处理即属于会计核算、财务管理的职能范围，而不再经过其他业务职能处理。
2. 会计软件的表现形式可以是单独的软件（例如单机运行的软件）、软件系统（例如安装于服务器，通过网络系统部署使用的软件，包括云服务软件）或者软件系统中的某些功能模块。无论什么形式，只要具备上述功能，都可以归为工作规范所说的会计软件。
3. 会计软件具有专用性。即软件应当是专为完成会计核算或者财务管理目的而设计的。企业开展会计核算或者财务管理工作，可能用到的软件很多，例如所有部门都使用的办公自动化系统，或者像Word、Excel这样的通用软件，尽管财务会计工作也会使用，但不是专门为财务会计工作设计的，因此不属于这里所说的会计软件。
准确把握会计软件的界限，对于正确开展监管工作十分必要。例如，企业使用ERP系统开展经营管理活动，如果其会计核算功能依附于单独模块完成，则应当将该模块而不是整个ERP系统认定为会计软件。这种情况下，工作规范第七条要求（中文界面和中文处理支持）仅适用于该模块，而不是整个ERP系统。
（三）工作规范的规范客体
工作规范第三条规定，“企业（含代理记账机构，下同）开展会计信息化工作，软件供应商（含相关咨询服务机构，下同）提供会计软件和相关服务，适用本规范。”也就是说，代理企业开展会计核算工作的代理记账机构，负有与企业同等的责任和义务；代理软件供应商提供会计软件和相关服务的咨询服务机构，负有与软件供应商同等的责任与义务。企业、代理记账机构的会计信息化工作，软件供应商、咨询服务机构提供的会计软件和服务，都属于工作规范约束范围，都应当受到相应的监管。
三、财政部门的职责
在企业会计信息化监督工作中，地方财政部门和财政部负有不同的职责。
（一）地方财政部门职责
工作规范第五条规定，“县级以上地方人民政府财政部门管理本地区企业会计信息化工作，指导和监督本地区企业开展会计信息化工作。”
同时，第四章“监督”具体规定了地方财政部门的监督职责，包括两方面：
1. 对企业的监督
第四十四条规定，“企业使用会计软件不符合本规范要求的，由财政部门责令限期改正。限期不改的，财政部门应当予以公示，并将有关情况通报同级相关部门或其派出机构。”
对于会计软件必须具备哪些功能、不得提供哪些功能，工作规范第二章作了明确规定（详见《解读二》）。这首先是软件供应商的责任，同时，企业也有义务使用合乎规范的软件产品，无论该软件是外购的还是自行开发的（参见工作规范第二十五条）。对此，县级以上财政部门负有监督的职责。财政部门可以组织专项检查，对本辖区企业使用会计软件情况进行监督，也可以将会计软件使用情况检查与其他会计监督工作结合进行。
由于工作规范作为一般规范性文件，不能设定行政处罚，而上位法也未对相关违规行为设定行政处罚，因此工作规范对于违规行为，主要采取了公示和通报相关部门的处理手段。采取这些手段是出于两方面考虑：一是政府信息要公开和共享，对于发现的违规情况，财政部门有义务让公众和相关部门知道；二是公示和通报对违规者信誉带来损失，对违规行为同样具有巨大的震慑效用。
财政部门在实际执行中，要把握好自由裁量权的行使。一是整改期长短。工作规范未做统一要求，财政部门应当根据违规性质等实际情况确定，可以听取企业意见作为参考。二是通报机构的选择。一般来说通报的机构应当与所涉企业有监督管理关系，范围可能包括工商、税务、审计、国资部门、企业主管部门以及人民银行、证监会、银监会、保监会及其在当地的派出机构。必要时，本地商业银行或者分支机构也可以纳入通报范围。在通报中，可以提示相关机构在监督这些企业时，关注相关风险，采取更为谨慎的检查方法。
2. 对会计软件的监督
这里的会计软件，是指由软件供应商提供的商品化会计软件，不包括企业自行开发的软件。
行政审批制度改革中，商品化会计核算软件评审制取消，对会计软件的管理一度成为空白。工作规范根据新的形势，不再采取对会计软件的准入控制，而是以监督为主的事后管理，体现了“宽进严管”和转变政府职能的方向。
第四十五条第二款规定，“省、自治区、直辖市人民政府财政部门发现会计软件不符合本规范要求的，应当将有关情况报财政部。”第三款规定，“任何单位和个人发现会计软件不符合本规范要求的，有权向所在地省、自治区、直辖市人民政府财政部门反映，财政部门应当根据反映开展调查，并按本条第二款规定处理。”
与对企业的监督不同，地方财政部门对会计软件有权调查，但调查结果应报财政部统一处理。这样规定，主要是因为会计软件是全国统一市场，对于发现问题的会计软件，其供应商不一定在地方财政部门管辖地域内。而且，对于同一会计软件产品，不同地方如果有不同的认定和处理，也不利于执法的一致性和严肃性。
省级财政部门发现有商品化会计软件不符合要求的，可以直接向财政部报告。省级以下财政部门发现问题的，应当通过省级财政部门反映。接到反映的省级财政部门应当先进行调查核实，对确实存在问题的报财政部处理。
（二）财政部职责
工作规范第四条规定：
“财政部主管全国企业会计信息化工作，主要职责包括：
“（一）拟订企业会计信息化发展政策；
“（二）起草、制定企业会计信息化技术标准；
“（三）指导和监督企业开展会计信息化工作；
“（四）规范会计软件功能。”
财政部作为全国会计主管部门，在企业会计信息化监管中负有定规则和制标准的职能。这是与地方财政部门不同之处，因为规则和标准必须全国一致，才能保证市场统一和公平竞争，促进会计信息的自由传递和充分共享。
在对企业的监督方面，财政部（包括驻各地财政监察专员办事处）的职责与地方财政部门相同，都依照工作规范第四十四条进行检查和处理。
在对商品化会计软件的监督方面，财政部可以采取更多的检查方式。工作规范第四十五条第一款规定，“财政部采取组织同行评议，向用户企业征求意见等方式对软件供应商提供的会计软件遵循本规范的情况进行检查。”结合其他条款规定，财政部可以通过省级财政部门报告掌握会计软件违规情况，也可以采取软件业同行评议、征求企业意见以及其他方式主动搜集违规线索，根据线索进行核实和重点检查。
同时，财政部对会计软件违规情况有处理权。工作规范第四十六条规定，“软件供应商提供的会计软件不符合本规范要求的，财政部可以约谈该供应商主要负责人，责令限期改正。限期内未改正的，由财政部予以公示，并将有关情况通报相关部门。”这里的整改期限，由财政部根据软件修改的复杂程度合理确定。财政部在公示和通报的同时，也会提示其他监管部门在对相关软件用户企业的检查中关注相关风险。总之，要充分利用社会和市场力量对违规行为形成巨大压力，达到更为显著和直接的惩戒效果。
四、对企业的检查重点
工作规范第三章“企业会计信息化”对企业会计信息化工作各方面提出了要求。当然，工作规范对企业信息化工作以引导、启发为主，强制性规定不多。财政部门在相关检查中，除了对上述企业使用会计软件情况进行检查外，还应重点关注以下内容：
（一）实行会计资料无纸化管理的企业是否符合规定条件
根据工作规范第四十条和第四十一条，在符合条件的情况下，企业电子会计资料可以不输出为纸面形式保存，会计监督机构在检查中，不应再要求企业提供全套纸面会计资料。当然，财政部门应当对该企业是否符合规定条件进行总体评估。若发现明显不符合规定条件的情况，差距不大、短期内能够更正的，可以要求该企业整改达到条件；差距较大且短期内不能更正的，则应要求企业恢复对会计资料的纸面输出，并要求企业在检查中提供完整的纸面资料。
全面准确理解和把握第四十条、第四十一条的条件规定，请参阅《解读一》。
（二）异地核算企业是否具备本地监管条件
工作规范第三十四条鼓励大型企业集团建立财务共享中心，开展会计集中核算。同时，考虑到开展集中核算后，企业会计资料（包括原始凭证等）将会由财务共享中心集中管理，出现会计资料保存地与企业经营注册地不一致的情况，该条第二款做了如下规定，以保障当地监管部门会计监督工作的顺利进行：“实行会计工作集中的企业以及企业分支机构，应当为外部会计监督机构及时查询和调阅异地储存的会计资料提供必要条件。”
财政部门在对异地核算企业开展会计监督时，若发现在本地无法及时查阅会计资料，或者在需要调阅凭证原件时被检查企业无法及时提供的情况，则应当责令企业纠正。对于不能提供所需会计资料的，应当依照《会计法》第四十二条处罚。
（三）外商投资企业会计软件是否符合规定
部分外商投资企业采用境外投资者统一部署的会计软件，可能造成一些问题：一是软件不符合国内法律以及工作规范的要求；二是其会计资料存储于境外服务器中，在境内没有备份，使得我国政府对企业的会计监督可能受到境外因素干扰的风险。工作规范第三十五条、第三十六条正是为解决这些问题而设定。
无论何种类型企业，对其会计软件的要求都一视同仁，没有特殊和例外。财政部门在检查中，对外商投资企业的会计信息系统应予以特别关注。首先要了解其系统和软件的来源途径和服务器部署情况。对于来自于境外的软件，要关注其遵循工作规范第二章规定的情况。对于数据服务器部署在境外的，应当核实其是否按规定在境内保存备份（关于会计资料境内备份的要求，请参见《解读三》）。
五、对会计监督的保障
在促进会计监督适应会计信息化发展需要的同时，工作规范也设定了一系列对信息化环境下会计监督的保障措施，为会计监督创设了新的手段，提供更加便利的监督环境。
（一）符合我国会计准则和账簿格式习惯的核算功能
会计监督人员在检查中可能遇到这样的情况，某些会计软件的核算过程让人看不懂，无法判断其核算结果的合规性。原因包括：系统不支持中文，无论是软件界面还是会计记录都只有外国文字描述；系统中的会计科目体系没有按照资产、负债、所有者权益、收入、费用等会计要素分类，难以把握其业务逻辑；软件显示输出的凭证、账簿没有遵循我国会计人员所习惯的内容与格式，无法理解其含义。
对此，工作规范第七条至第九条进行了专门规范，要求会计软件必须提供中文界面和对中文处理的支持，必须按照我国会计准则确定的原则进行科目分类和编码，必须提供符合我国习惯的凭证和账簿格式。
（二）面向监督的用户操作日志
工作规范第十四条规定，“会计软件应当记录生成用户操作日志，确保日志的安全、完整，提供按操作人员、操作时间和操作内容查询日志的功能，并以简单易懂的形式输出。”这里规定的日志功能，不是传统意义上的系统日志，而是专门供会计监督人员使用的操作日志。根据该条，会计软件应当在其界面中提供对用户操作日志的查询菜单，且其查询的结果应当是普通用户能够理解的，而不是技术性的代码（详见《解读二》第十四条讲解）。
用户操作日志功能的规定，意味着会计监督人员在今后的检查工作中，可以通过日志来寻找会计核算中存在的异常情况，以发现违规线索。除反记账和对记账凭证关键信息的修改外，工作规范对其他修改和逆向操作功能并未禁止（详见《解读二》第十条讲解），而相关的操作轨迹完全通过用户操作日志予以记录保留。因此，日志的查询应当成为财政部门检查工作的一项标准程序，以排查核算中的高风险行为。
此外，财政部门还应当对会计软件日志功能的完整性进行测试。例如，设计一些测试案例在软件中进行操作，然后通过日志查询这些操作是否被正确完整地记录。
（三）会计软件数据接口标准
随着会计信息化的发展，会计监督信息化也在发展。不少监督机构利用监督软件读取企业系统数据，直接在企业电子会计资料基础上开展监督工作。但是，由于各种会计软件的数据结构与格式不统一，即便是同种软件，不同版本之间也有一些差异，监督软件需要应对各种会计软件，集成各种接口，不仅操作复杂，容易出错，而且无法穷尽所有情况，无法完全避免数据不可读取的情况。
工作规范第十二条明确要求所有会计软件提供符合国家标准的数据接口，以满足外部会计监督需要，从而解决了制约会计监督信息化发展的关键技术问题。今后，所有的会计软件都以统一格式输出会计资料，监督软件只需要以这种格式读取数据即可。
为落实这一规定，目前，全国会计信息化标准化技术委员会正着手会计软件数据接口国家标准的制定工作。
（四）面向会计监督的用户手册
监督人员有时需要通过企业会计软件开展检查工作。但由于会计软件种类繁多，功能设计、界面风格各不相同，需要学习和适应。而软件使用手册往往大而全，很难在短时间内找到需要的内容，因此，这种学习和适应往往不符合成本效益原则，迫使监督人员放弃通过软件的检查方式，而采用传统的纸面检查方式。这不仅降低了监督工作的效率，也加重了被检查企业的负担。
为此，工作规范第二十条规定，软件供应商必须针对会计监督相关操作提供专门的手册资料，便于监督人员快速查询使用，从而提高会计监督效率，发挥信息化优势。
当然，对财政部门而言，会计软件是否提供专门的教程资料，也是附带的检查内容之一。
六、衔接过渡规定
财政部在印发工作规范的通知（财会〔2013〕20号）中，明确了工作规范的衔接过渡办法：“工作规范施行前已经投入使用的会计软件不符合工作规范要求的，应当自工作规范施行之日起3年内进行升级完善，达到要求。”
也就是说，对于2014年1月6日前购买或者企业自行开发上线的会计软件，可以有3年过渡期。而在此日期之后购买或者开发上线的软件，应当满足工作规范要求，没有过渡期。自2017年1月6日起，所有软件都应当满足工作规范要求。
需要指出的是，对于会计软件的功能，过去发布的《会计核算软件基本功能规范》（财会字〔1994〕27号）也有规定。对于工作规范延续该文件的规定，即会计软件过去和现在都应当遵循的规定，是没有过渡期的。
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